LE CONTROLE DES DENREES ALIMENTAIRES AUX FRONTIERES

de Claude MONTASSIER

Technicien Supérieur des Services Vétérinaires

L'auteur se propose de "décoder" ici la réglementation communautaire pour expliquer ce que l'on entend par contrôle des denrées aux frontières. Il conclut sur la mondialisation du commerce qui devrait diversifier les choix du consommateur sans imposer pour autant une universalité alimentaire

INTRODUCTION

Le premier janvier 1993 a vu la réalisation du Marché Unique concourant à la suppression des contrôles  sanitaires des denrées alimentaires d'origine animale aux frontières. Cette liberté implique l'instauration d'un dispositif de remplacement au titre de la sécurité alimentaire. Pour concilier la libre circulation des flux commerciaux et l'encadrement vétérinaire de la salubrité des viandes, poissons, produits laitiers et œufs, le nouveau contrôle s'exerce à deux niveaux. Le premier concerne les échanges intra-communautaires, c'est à dire les marchandises circulant entre les états membres, le second se rapporte aux importations, autrement dit les marchandises des pays tiers. Ces deux niveaux de contrôle se complètent d'une double vérification, les contrôles à l'origine (sur les lieux de production) et les contrôles à destination (chez le premier destinataire).

HISTORIQUE

Avant le marché unique chaque pays réglementait ses importations au titre de la souveraineté nationale. Cela se traduisait le plus souvent par des interdictions d'introductions et par des dérogations. Le pays fournisseur devait se conformer aux demandes du pays importateur. Pour les états européens cela se traduisait par beaucoup d'interdictions et autant de règlements à respecter, quand il ne s'agissait pas de protectionnisme caché!

Le Traité de Rome du 25 mars 1957 prévoyant la liberté de circulation des personnes, des capitaux, des services et des marchandises amène le Marché Unique avec la libre circulation des denrées. L'Acte Unique de 1985 affirme le désir de création d'une zone économique dans toute la communauté. Le Marché Intérieur voit petit à petit le jour par la parution de plusieurs directives destinées à harmoniser les législations entre les états pour rendre communs les critères de mise sur le marché.

L'HARMONISATION

L'existence du nouveau marché se base sur la confiance réciproque et l'obligation d'assistance mutuelle entre les Etats membres. Toute information en rapport avec les marchandises doit circuler et chacun doit coopérer pour remédier aux problèmes. La mise en place des conditions sanitaires s'élabore à l'aide de deux grands thèmes, des règles horizontales et des règles verticales.

Les règles horizontales concernent les craintes générales du consommateur prises en compte par plusieurs directives. Ainsi, la directive 93/43 réglemente l'hygiène des aliments, la directive 86/469 réglemente la recherche de contaminants physico-chimiques dans les viandes et la directive 92/117 réglemente les maladies du bétail éventuellement transmissibles à l'homme.

Les règles verticales régissent les risques liés à chaque produit:  directive 64/433 pour les viandes fraîches, directive 89/437 pour les ovoproduits, directives 91/492 et 91/493 pour les produits de la pêche, directive 92/46 pour les produits laitiers, etc.

QU'APPORTE L'HARMONISATION ?

Harmoniser veut dire prendre des dispositions communes au titre d'exigences essentielles vis à vis de la santé publique en impliquant davantage les négociants. Cette volonté résulte du transfert de la responsabilité des états vers les opérateurs. Ces derniers gagnent en liberté de mouvement dans la communauté: suppression des certificats de salubrité, contrôles non discriminatoires, vérifications dès le départ mais moins systématiques en frontière et seulement occasionnelles en cours de trajet…

L'HARMONISATION et l'ECONOMIE COMMUNAUTAIRE

Chaque secteur alimentaire, bien que soumis à des règles communautaires, peut se prévaloir de ses caractéristiques géographiques (comme par exemple le Jambon de la vallée d'Aoste en Italie). Il importe que l'établissement de production soit identifié, que le statut du bétail approvisionnant le marché de production soit sain, que pour les coquillages la zone de pêche soit salubre, que l'infrastructure de l'établissement de production atteste d'un minimum de garanties, que le personnel ait reçu une formation aux risques microbiens et que des auto-contrôle de maîtrise des risques soient réalisés par des laboratoires agréés puis supervisés par des inspections des services d'états.

Le mécanisme de l'harmonisation, qui a supprimé les droits de douane et les contingents d'importation, laisse également les prix libres dans chaque pays membre. La monnaie unique sera la nouvelle étape destinée à gommer les différences tarifaires et à renforcer la concurrence. Les producteurs vendront ce que bon leur semble et où ils le désirent, à condition de bien indiquer la zone d'origine des marchandises. Le consommateur, principal intéressé, bénéficiera ainsi d'un marché de qualité.

Les excédents agricoles représentent la marge de sécurité des approvisionnements, le compromis étant selon Monsieur Méhaignerie ancien Ministre de l'Agriculture "trois années de surproduction sur cinq".

Les exportations vers la communauté profiteraient aux pays tiers qui vendent plus cher à l'Europe ce qu'ils commercialisent habituellement au cours mondial, mais en revanche cela faciliterait le maintien des prix internes.

LES CONTRAINTES DE L'HARMONISATION

L'harmonisation repose donc sur des modalités techniques (où le professionnel gagne en simplifications grâce liberté de circuit) et administratives (où l'autorité prolonge son action par le suivi de circuit).

L'achèvement du marché intérieur s'inspire des désirs du consommateur qui veut plus de protection, de mentions d'origine et de doubles contrôles (auto-contrôles et contrôles des états). L'Europe du libre échange existe car les marchandises, bien que tenues de ne répondre qu'à des critères de base, circulent en satisfaisant à des exigences essentielles de sécurité. Le législateur communautaire accentue aussi les garanties lorsqu'il adopte des directives horizontales (en généralisant par exemple la circulation de tous les produits) et des directives verticales (en réglementant cette fois la production produit par produit). Cette démarche permet à chaque partenaire communautaire de préserver certaines formes nationales de commerce (comme la coutume de la consommation d'escargots en France) sans pour autant s'écarter de l'esprit Européen. Pour l'anecdote il faut signaler que l'importation de chair d'escargots à partir de pays tiers s'assortit de la présentation d'un certificat sanitaire alors que l'introduction d'escargots vivants n'a pas ce genre d'obligation vu que les gastéropodes de consommation n'ont pas de maladie contagieuse connue.

A l'heure actuelle le législateur communautaire fixe deux grands principes d'encadrement des mouvements de denrées: le contrôle à l'origine et le contrôle à destination.

LE CONTROLE A L’ORIGINE ET A DESTINATION

Dans le cadre du marché unique il n’y a plus de contrôles sanitaires aux frontières intérieures de la Communauté. Ils sont remplacés par les contrôles à l’origine et à destination que l’on peut associer à deux grands types de contrôles : les vérifications des échanges intra communautaires (directive 89/662) et les vérifications des importations (directive 90/675).

LES VERIFICATIONS DES ECHANGES

La surveillance des flux incombe à chaque D.S.V. ou Direction Départementale des Services Vétérinaires.

1°) Le contrôle à l’origine (article 3 de la directive 89/662) n’existe que dans les établissements producteurs agréés communautaires. Les produits qui en émanent circulent librement avec des documents commerciaux qui, une fois visés par le vétérinaire responsable du contrôle de l’établissement, deviennent également des documents sanitaires (en remplacement des anciens certificats sanitaires). L’estampille CEE, ou attestation sanitaire, se voit ainsi attribuer une importance plus grande que par le passé.

2°) Le contrôle à destination (article 5 de la directive 89/662) repose sur une inspection dans l’établissement de première destination comme Rungis pour le poisson (par sondage et non discriminatoire). Il importe de connaître les opérateurs obligatoirement enregistrés auprès des D.S.V., tenant un cahier des livraisons, conservant six mois les documents et devant signaler toute arrivée de produits d’un autre état membre. La directive, article 5 dernier alinéa, parle de convention entre la D.S.V. et les destinataires. Cela sous entend qu'il existe entre administrants et administrés passation d'une convention pour connaître à temps les fréquences d’arrivages, savoir les tonnages et pour établir des principes d’intervention (jours, dates, horaires, lieux …).

LES VERIFICATIONS DES IMPORTATIONS

Les introductions des pays tiers incombent aux P.I.F. ou Poste d'Inspection Frontalier.

1°) Les marchandises qui passent par un P.I.F. Français y sont soumises à une triple vérification ; documentaire (certificats), d’identité (correspondance entre écrits et produits) et physique (examens macroscopiques et microscopiques). Il leur est délivré un certificat référencé comme annexe B de la décision du 22 décembre 1992  pour circuler librement ; dans le cas contraire il y a soit blocage (si vérifications complémentaires), soit refoulement (si non conformité), soit destruction (si toxicité). Le certificat dit "annexe B" a pour but de faciliter la confrontation entre les informations transmises par l'importateur et les produits introduits. Le regroupement de l'ensemble des informations concernant un produit dans un même document facilite le contrôle. Le contenu n'est pas secret et peut faire l'objet d'une notification par avance par télécommunication au point d'entrée dans la communauté.

2°) Les marchandises passant par un P.I.F. autre que Français.

-         Si les denrées sont harmonisées (pays tiers ou établissement agréé par l' U.E. ou Union Européenne) elles subissent la même vérification que ci-dessus.

-         Si elles ne sont pas harmonisées il a deux autres conditions :
+ sans accord préalable entre états membres, le triple contrôle a lieu au P.I.F. de présentation qui n’est pas forcément Français (mais se comporte comme un Français);
+ avec accord préalable, il n’y a à ce même P.I.F. qu’un contrôle documentaire ne délivrant qu’une «attestation partielle». Les contrôles physiques et d’identité ont lieu au P.I.F. Français qui délivre alors l’attestation définitive.

Il ressort que le principe du contrôle consiste à optimiser la sécurité du consommateur à l'aide de vérifications à l'origine et à destination qui s'assortissent d'un triple examen documentaire, d'identité et physique. Cela exige incidemment une certaine traçabilité mais surtout l’existence d’une convention entre autorité et premier destinataire. 

LE FUTUR

Pour l'avenir, ce qui semble évident, c'est l'abolition définitive du protectionnisme entre états membres. Les économies sont trop interdépendantes pour voir se ré-instaurer les barrières sanitaires totales, hormis les incidents ponctuels comme l'épisode de la vache folle ou de la peste porcine. C'est à ce titre que des clauses de sauvegarde sont prévues dans les directives. La P.A.C. ou Politique Agricole Commune d'abord destinée à renforcer l'autosuffisance alimentaire contribue énormément à accroître le commerce avec les pays tiers. Les échanges internationaux seront donc de plus en plus des flux de marchandises soumis aux règles de la réciprocité  "n'accepter une denrée que si elle est produite dans les mêmes conditions que sur son propre sol". La France, de par sa position géographique (ports sur le littoral et autoroutes Nord-Sud), accentuera sa situation de plaque tournante communautaire du commerce.

Le marché unique en supprimant les négociations commerciales permanentes accroît les mouvements de produits, gages de stabilité économique et de paix. Les développements commerciaux à venir rendront encore davantage les pays trop indépendants les uns des autres pour que le protectionnisme ne réapparaisse.

CONCLUSION

Les importations en France (de produits communautaires ou de pays tiers confondus), encore considérées dans les années 1970 comme un problème économique, devinrent dans les années 1980 un phénomène culturel (échanges d'idées, de nouveaux produits) pour se transformer dans les années 1990 en un marché libre éloignant les anciens conflits européens. La mondialisation  devrait contribuer à davantage faire évoluer la demande du consommateur vers des produits exotiques et des arrivages comme des produits de la pêche en oubliant les contraintes nationales de capture (comme l'ouverture périodique de prise de la Coquille Saint Jacques).

Les nouvelles dispositions du contrôle vétérinaire aux frontières allient donc les simplifications douanières à un renforcement des vérifications. Le suivi sanitaire permanent des produits accroît les garanties de salubrité contribuant ainsi à améliorer la qualité des échanges et des importations.

Claude MONTASSIER, Paris le 15 septembre 1998

Téléphone 01.49.55.84.14.

LES ECHANGES INTRA-COMMUNAUTAIRES ET LES IMPORTATIONS COMMUNAUTAIRES DES DENREES D'ORIGINE ANIMALE

Historique vérifié 20050925